个人养老金制度顶层设计首次明确

此次《意见》的出台，是三支柱养老金体系的顶层设计，有利于推进多层次、多支柱养老保险体系建设，促进养老保险制度可持续发展，提高我国的养老保障水平。

本报记者余波摄

近日，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》）正式发布，要求建立适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度。这是在近几年推进税延商业保险试点的基础上，贯彻落实党中央、国务院构建多层次、多支柱养老保险体系和规范发展第三支柱养老保险要求的重要举措，对推动个人养老金发展进行了系统的顶层设计，对于满足人民群众多样化养老保险需要具有重要意义。

健全三支柱养老金体系的重要举措

党的十四大提出在我国实行社会主义市场经济体制，随后我国参考世界银行多支柱社会保障体系的方案，逐步探索建立多层次、多支柱的养老金体系。经过近30年的发展，我国养老保险的第一支柱和第二支柱不断健全，但是第三支柱发展相对滞后。虽然此前出台了税延商业养老保险的政策，但是效果不及预期。此次《意见》的出台，是三支柱养老金体系的顶层设计，有利于推进多层次、多支柱养老保险体系建设，促进养老保险制度可持续发展，提高我国的养老保障水平。

一是首次明确个人养老金制度的顶层设计，有利于推进三支柱养老保险体系建设。党中央明确要求，要立足我国的基本国情，借鉴国际经验，努力构建以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充，与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的三支柱养老保险体系。我国第一支柱基本养老保险由职工养老保险与城乡居民养老保险组成，覆盖范围广，截至2022年3月底参保人数达到10.3亿人，累计结存超过6万亿元；第二支柱养老保险包括企业年金和职业年金，截至2022年3月底，参保职工有7200万人，积累基金4.5万亿元。虽然我国早在1991年就提出要发展第三支柱属性的个人储蓄性养老保险，各商业保险公司也曾经开展过相关业务，并且摸索出了一些经验，但总体上看，第三支柱仍处于发展的初级阶段。此次出台的《意见》对个人养老金的制度模式、缴费水平、投资和领取等进行了系统的制度安排，无疑将推动个人养老金提速发展，有助于推进三支柱养老保险体系建设。

二是完全积累制有利于应对人口老龄化冲击，促进养老保险制度可持续发展。在我国统账结合的养老保险制度设计中，社会统筹部分采取的是现收现付制，个人账户则是积累制。由于做实个人账户并没有做到位，因此社会统筹部分支付压力巨大，很难满足目前的养老需求。2021年中央财政对我国企业职工基本养老保险支出补助达到约9000亿元，且呈增长趋势；城乡居民养老保险更依赖财政补贴，补贴收入与保险费收入之比约为3∶1。如果剔除财政补贴，养老保险可持续发展问题更加突出。在这种情况下，强化积累制保障的作用迫在眉睫。

三是推动个人养老金发展可以提高养老保障水平，满足多样化养老保险需求。现行三支柱养老金体系中的第一支柱主要是养老兜底，第二支柱属于补充保险，覆盖人群有限。要保障退休后的生活水准，有相当大的群体需要个人养老金。按照《意见》，个人养老金制度的参加人可以在规定渠道开设账户，在目前每年12000元限额下自主决定购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品。参加人在达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居，或者具备其他符合国家规定的领取条件时，可以自主选择按月、分次或者一次性领取个人养老金。总之，个人养老金制度通过积累本金以及自主投资获取的收益，达到对没有被第二支柱覆盖和覆盖不足的群体进行保障的目的。

把握个人养老金制度的四大属性

推动个人养老金发展，是健全多支柱养老金体系的重要举措。从《意见》要求看，我国的个人养老金制度体现四大属性。

一是体现公平性要求。突出养老目标，弱化或限制避税目标。我国个人养老金制度明确了每年12000元的限额，可防止参加人将大量资金转移至个人养老金账户，通过延期纳税方式进行避税，以致偏离养老金设计的初衷，无法体现公平性的要求。从国际经验来看，为使养老体系更具公平性，各国都会采取限制措施，比如德国对不同家庭结构的人群提供不同的补贴政策。

二是有税收优惠政策支持。采取优惠政策支持个人养老金发展是国际惯例。美国、德国等养老保障制度相对完善的国家，普遍采取补贴和税收优惠方式鼓励公众参加个人养老金制度。

美国上世纪70年代就建立了第三支柱个人退休金计划，税收优惠政策制定得相对完善细致，核心是建立个人退休账户（IndividualRetirementAccounts，简称IRA）。全美2/3的家庭选择持有IRA，政策允许个人视自身情况将存入的全部或者部分金额从当期应税收入中扣除，缴费金额和投资收益可以延期纳税，直到账户持有人提取退休金时再缴纳所得税。2018年，美国人参与传统IRA计划，每人每年可享受的税优限额为5500美元，约为年均工资收入的13%左右，同时还享受综合考虑收入、婚姻及是否参加雇主提供的养老金计划等因素制定的差别化税优方案。

德国2002年实施李斯特养老金改革计划，以家庭为单位给予财政补贴，由基础补贴以及子女补贴构成，补贴标准动态增加。另外，为鼓励年轻人尽早开始养老储蓄，财政还会对26岁之前参与李斯特养老金计划的人群提供一次性补助。在税收优惠方面，德国居民购买商业养老保险的支出可以作为特别支出在税前列支（上限从2002年的525欧元增加至2008年的2100欧元），暂不缴纳所得税，而是在领取养老金时支付此前的所得税。

从《意见》来看，我国的个人养老金制度也明确了税收优惠政策，但还需出台更加细致、具体的优惠政策，才能吸引更多人参与。

三是个人养老金采取封闭管理方式。此前，除了政策明确的税延商业养老保险外，我国市场上也有不少养老产品或养老基金，但是多基于时间的约定和市场化基金的运作模式，没有严格实行封闭管理，背离养老需求。需要强调的是，一些银行、基金公司、保险机构推出的产品打着养老保险的旗号，却混同于一般金融、保险产品。从国际经验来看，个人养老金一般采用封闭管理的模式，就是无论个人投入的本金还是购买产品的收益，都只能到退休时才可领取。此次我国的个人养老金制度特别明确了封闭管理的要求，强调了账户的养老作用。

四是覆盖全体人群。美国的IRA主要目标人群是第二支柱养老金没有覆盖的群体，德国则是覆盖所有参加基本养老保险的群体。而我国的个人养老金覆盖范围是做加法，也就是参加了基本养老保险和补充养老保险的群体都可以参加。实际上，就以补充保障为目的的群体而言，有第二支柱养老保险和没有第二支柱养老保险的群体对个人养老金需求的迫切性是不同的，未来我国是否会针对不同群体设计更加细致的保障方案，还有待观察。

此外，我国个人养老金制度还突出了参与的自愿性、投资的自主性、投资产品的安全性等特点。

个人养老金制度有待进一步细化

《意见》虽然明确了推动个人养老金制度发展的总体要求、制度模式、缴费水平等，但尚未公布税收优惠政策以及可以参与个人养老金运行的金融机构和金融产品。由于个人养老金制度涉及的部门和环节非常多，因此，为更好发挥个人养老金制度的积极作用，下一步有关部门应尽快发布个人养老金制度实施办法和其他配套文件，总结试行地区经验并逐步在全国推广。

一是明确税收优惠政策。在制定促进个人养老金发展的税收优惠政策时，需结合我国现实国情和经济发展水平，综合考虑个人所得税税制、城乡居民家庭人均收入及增长情况、商业养老保险预期替代率水平，以及有无被第二支柱养老保险覆盖等因素。同时，考量政策实施效果，及时动态调整政策内容。根据政策对象需求设计政策组合，最大程度拓宽受惠人群范围，更好地激发公众参与第三支柱养老保险的意愿。

二是明确个人养老金投资产品和监管政策。明确养老金融产品的长期性、安全性、封闭性等养老属性，厘清其与短期、波动性高的所谓养老金融产品的区别，合理确定养老金投资范围，并加强对养老金运作的监管等。鼓励与居民机构养老、居家养老的需求联系起来，针对不同收入阶层和不同年龄人群设计投入额、年限、回报率不同的个人养老金产品，满足不同人群的购买需求。

三是明确细化个人养老金缴纳、投资、领取的操作规程和参与标准，不仅让参加人看得懂、会操作，也让市场机构更加充分了解规则，积极参与。另外，还要培养民众根据自身养老需求，理性判断是否需要进行长期养老投资的能力，并且还要提醒参与民众关注养老金融产品的风险收益特征，投资与自身风险偏好相匹配的产品。

（作者单位：中国财政科学研究院）